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近日，由国家发展改革委印发的《年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，慎重从严把握撤县（市）改区，严控省会城市规模扩张，确需调整的要严格程序、充分论证。
而就在年3月，国家发展改革委副主任胡祖才在国新办新闻发布会上表示，超大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区。时隔一年，撤县改区从“慎重”变成“慎重从严”，政策再次收紧。
年6月23日，河北省邢台市一举撤销三县、新设两区。图为鸟瞰邢台。视觉中国
10年减少个县
增加个市辖区
时间回溯到年3月，由中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划(-年)》提到：“完善设市标准,严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市，把有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。”
据民政部数据，年底，我国有个县，个市辖区；年底，缩减至个县，市辖区数量增至个。这意味着10年间，全国共撤销了个县，同期增加了个市辖区。
行政区划作为上层建筑，是由经济基础决定的。中国行政区划与区域发展促进会专家委员会秘书长、中国科学院地理科学与资源研究所研究员王开泳此前在接受中国城市报记者采访时曾表示，随着社会经济和城镇化的持续快速发展，必须同步推进行政区划调整，这有助于该地区整合要素资源，拉动地方经济发展。
“过去10年间，我国城镇化率每年提升了近一个百分点，意味着每年有近万人要进城。在城市总数量没有明显增多的情况下，增加市辖区数量便是拓展中心城市发展空间，推进城镇化的必要手段。”王开泳说。
城市对撤县改区为何念念不忘？“拓展城市市区面积、城市功能统筹协调、公共服务标准接轨。”华东师范大学中国政治发展战略研究所教授林拓在接受中国城市报记者采访时表示。
以公共服务标准接轨为例，林拓介绍，在大部分城市中，区和县之间公共服务标准存在一定差异，通过撤县（市）设区，引导经济发展水平较好的地区与经济相对薄弱的地区互利共赢，提高薄弱地区公共服务水平。区划调整后，原有行政区和新设区的公共服务资源共享、标准对接，确保教育、医疗、公共交通等基本公共服务领域实现了同城同待遇。
撤县改区为何要严控
提升新型城镇化质量
事实上，撤县改区按下缓慢键，此前政策已现端倪。
年3月，国家发展改革委副主任胡祖才在国新办新闻发布会上表示，超大城市要划定并坚守城市开发边界，慎重撤县设区。
年4月，国家发展改革委印发的《年新型城镇化和城乡融合发展重点任务》提出，稳慎把握省会城市管辖范围和4市辖区规模调整。
地方层面也进一步释放了相关信号。年广西壮族自治区民政工作会议和年吉林省民政工作会议均要求，各地未经批准，不得自行提出行政区划调整口号，不得对外公开行政区划工作信息。
上周刚闭幕的全国两会通过的《政府工作报告》提出，提升新型城镇化质量，严控撤县建市设区。
撤县改区政策为何渐次收紧？“有的地方撤县（市）设区后过而难渡。”林拓介绍，区划调整后，各地普遍设置了3—5年的过渡期，在过渡期内沿用原有县享受的大部分政策。在实际操作中，各地过渡期有的长达8年，出现过而难渡的情况，造成了新设的区尽管在名义上归属于中心城市，但在实际运行中又相互疏离的情况。
此外，有的地方撤县（市）设区后仍保持原有城乡格局。“撤县（市）设区以及部分地区紧随而来的撤乡设镇、撤镇设街过程中，由于建制转换，部分城市统计口径下的城镇化率明显提高，但是这些新设区在实际形态上仍然是城乡共存的格局，有的区农村、山区比例仍然很高，有的街道下还有大量建制村，假性城市化的问题仍然突出。”林拓说。
华南城市研究会会长、暨南大学教授胡刚在接受中国城市报记者采访时介绍，随着社会经济的快速发展，轨道交通网络发展日益完善，城市边界应该扩大，撤县改区符合发展需要。但在撤县改区过程中出现有一哄而上、盲目撤县的现象，收紧相关政策很有必要。
“事实上，目前需要撤县改区的城市基本上已经进行了相应的行政区划调整，很多城市甚至已经是全区市。”胡刚认为，还未进行撤县改区的很多是因为满足不了相关条件，这种情况下进行撤县设区反而不利于自身发展。
城市“扩容”梦碎？
严控不等同于禁止
值得注意的是，想撤县设区的，大有“城”在。
多地将撤县设区列入“十四五”时期任务清单。记者注意到，包括云南省昆明市、浙江省嘉兴市、浙江省温州市、江西省抚州市、陕西省汉中市在内的多个城市在各自“十四五”规划中明确提及撤县设区。
随着相关政策收紧，上述城市的撤县改区计划会被搁浅吗？
有受访专家向记者表示，从我国城市化发展阶段的总体判断来看，大部分城市已经完成行政区划调整。特别是近10年来，随着行政区划调整步伐加快，一部分地级市实际上已经调整到位，但还有一些地级市可能没有赶上这一轮行政区划调整，尤其是中西部地区的中心城市，这些城市是否需要撤县设区，还需要看实际情况。
事实上，各地区撤县设区情况也确实存在差异。相关研究数据显示，年至年，东部地区共出现50起撤县设区案例，西部地区为32起，而中部地区和东北地区则分别只有20起和5起。
“对于那些很长时间没有实施过行政区划调整的，中心城区面积过小的城市，尤其是单区市、县包市，在中心城区距离撤并县市较近，区域社会经济联系密切的情况下可考虑进行行政区划调整。”上述受访专家说。
林拓向记者表达了相似的观点：“当前撤县设区调整正在从中心城市向次中心城市转移，一些城市提出撤县设区有其合理性和必要性。”
以浙江嘉兴为例，林拓介绍，自年嘉兴成为地级市以来，中心城区相沿不改，是长三角核心区16个设区市中心城区面积最小的城市。这不仅难以适应嘉兴的发展势头，而且当前由县（市）包围的行政区格局与嘉兴地处浙江接轨上海“桥头堡”的地位很不相符，长期如此更有可能成为共同富裕及城乡融合发展进一步推进的体制障碍，嘉兴干部群众期待撤县设区并不令人意外。
在中原经济发展研究院院长、河南大学教授耿明斋看来，严格限制并不意味着要堵住撤县设市和撤县设区的通道，有的城市撤县市设区的进程始终没有完成，可以在严格遵循标准的前提下，加快完成这一进程。
在撤县改区政策收紧的同时，区域协调发展机制被寄予厚望。胡刚认为，撤县改区可以打破行政区划壁垒，加快推进中心城区产业和功能外溢，进一步开拓城市发展空间、提升城市能级、放大辐射效应。但达到上述目的，撤县改区并不是唯一途径。
“因为城市不管扩容多少终究还是有行政边界，有行政边界意味今后发展还将面临行政壁垒，包括撤县改区在内的行政区划调整看似把相关矛盾解决，实际上又何尝不是为新问题埋下伏笔呢？”胡刚认为，相比行政区划调整，完善区域协调机制更应该是城市发展的主基调。
“尤其是当下城市发展步入高质量发展阶段，仍有一些城市开发方式粗犷，开发强度不高，中心城区外围还有较大发展空间。这种背景下，提高城市品质、丰富城市内涵、增强群众幸福感和获得感，远比通过撤县设区实现城市扩容更为重要。”胡刚说。
■记者：邢灿
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