问一个问题，“撤县设市”有什么好处？很多人的回答就是县长变市长，除此之外没有任何变化。这是很多网友在城镇规划君何方洪的文章下面的评论。然而果真如此吗？如果是这样，那就真没有必要撤县设市了。其实撤县设市是各经济大县或人口大县的新型城镇化发展到一定阶段后，对我国的行政管理体制提出的新要求。因此，撤县设市是实现新型城镇化的重要抓手和路径，对于推进县域经济社会发展有着至关重要的作用。今天城镇规划君何方洪就来给大家分析一下我国建制市的起源、发展，撤县设市体制的形成、县级市与市辖区、县的区别，以及我国新疆具备撤县设市且政府已经明确要撤县设市的县研究。
一、我国市制的起源和发展
“市”是多种意思，主要是三类：一是集中做买卖的场所；二是工商业和文化事业发达、人口密集的地方；三是行政区划单位，有直辖市和地级市等。城镇规划君何方洪今天要研究的就是行政区划的“市”，即国家法定设置的一种地方行政区划单位。
城市古已有之，而且我国的城市早在商周时期就出现了城市的雏形，所以我国是世界上最早出现城市的国家之一。而作为行政建制的“市”在我国则起始于清末民初，是城乡分治的产物。年清政府派出专使分赴欧日本考察，于年初公布了《城镇乡地方自治章程》，实行城乡分治。当时所谓的市，仅是一种自治团体，不是一级地方行政实体。辛亥革命后，江苏省临时议会于年通过推行地方自治的《江苏暂行市乡制》，把“城”“镇”两种建制统一称为“市”。其后各地相继仿效，都把市作为城市地区的行政建制，这就是我国现代市行政建制的起源。
年7月，北洋政府内务部以“大总统教令”形式，颁布了《市自治制》，这是我国第一个由中央政府颁布的关于设置市建制的正式条文。翌年，又制订了《市自治制施行细则》，规定设市地方，定以首都省会、商埠、县治城厢，以及其它满一万人口的城镇为限，市分为特别市和普通市两种。年我国成立了第一个建制市，即广东省的广州市；而全国第二个建制市也在广东省，那就是潮汕地区的中心城市、国家经济特区的汕头市。
由于市是自治团体，不是一级地方行政实体，民国政府定都南京后，对原来的市制进行了改革，将市定为一级地方行政实体，同时兼有自治团体性质，并于年7月3日公布了《特别市组织法》和《普通市组织法》，市仍分为特别市和普通市两种。
年5月20日，国民党政府废止了《特别市组织法》和《普通市组织法》，另颁布《市组织法》，根据市的隶属关系将市分为院辖市和省辖市两种。规定设置院辖市必须具备下列条件之一：一是首都；二是人口在万以上的城市；三是在政治、经济上具有特殊情况者。设置省辖市必须具备下列条件之一：一是省政府所在地；二是人口在30万以上的城市；三是人口在20万以上其所收营业税和牌照土地税每年合计占该地总收入1/2以上者。年5月国民党政府对《市组织法》进行较大的修正，放宽了设市条件：一是取消了省会不设院辖市的规定；二是把设置省辖市的条件调整为省会、人口在20万以上的城市、在政治经济文化上的地位重要，其人口在10万以上者。
为解决设市建制中存在隶属关系不明确的问题，国民党政府内政部曾于年12月拟订了《直辖市自治通则》和《市自治通则》两个草案，将市分为直辖市、省辖市、县辖市三种，首都列为特别行政区。
新中国成立后，国务院于年6月9日颁布了《关于设置市、镇建制的决定》，明确规定“市”是属省、自治区、自治州领导的行政单位，其设置市的条件是：一是聚居人口10万以上的城镇；二是聚居人口虽不足10万，但是重要工矿基地、省级地方国家机关所在地、规模较大的物资集散地或者边远地区的重要城镇，在确有必要时可以设置市的建制。这是建国以后颁布的第一个关于设置市建制的法规，与旧中国时期的有关规定相比，有五个明显的特点：一是明确规定了市的行政地位和隶属关系；二是放宽了设市条件；三是拟订设市条件时，充分考虑了我国地区差异和合理布局；四是把经济和城市性质纳入设市条件重要因素；五是规定了设置市辖区的原则条件，将市辖区定为县级政区。从而，使市分为直辖市（省级）、设区的市（地级）、不设区的市（县级）三级市。
总之，我国的市制从年广州市成立，发展到年已经整整年的历史了。中国市制的整个发展过程中经历了两个转变：第一个转变是从自治团体转变为一级行政区，即现在的直辖市、副省级市、较大的市、设区的市、县级市等；第二个转变是从基层行政区转变为地方各级行政区，即直辖市、地级市、县级市。
二、撤县设市体制的形成
撤县设市是党的十一届三中全会后在行政区划上出现的新事物，是我国城乡经济发展的必然结果，是我国城镇化发展到一定程度后必然会出现的情况。党的十一届三中全会以来，随着一系列正确方针、政策的贯彻落实，特别是全国的农村联产承包责任制和以经济建设为中心、坚持四项基本原则、坚持对外开放、对内搞活总方针的实施，使得我国的城乡社会结构、劳动力结构得以大幅度调整，这样农村就出现了大量的剩余劳动力，这些农村剩余劳动力大量自然地流入非农业生产领域，自给自足经济逐步向商品经济转化，小城镇日益繁荣兴旺，尤其是我国内陆地区（中西部地区）的大量农村剩余劳动力涌入我国东部沿海地区，必然长三角城市群、珠三角城市群和京津冀城市群、山东半岛城市群。
以上的这些沿海地区的大量地区开始推行撤地区设立地级市，而一些县城发展到一定规模后，自然就需要撤县设市。比如从这样的背景下，我国原有传统的设市标准和模式就严重阻碍了小城市的发展。比如在年浙江省人民政府向国务院请示，要求将吴兴县的湖州镇、嘉兴县的嘉兴镇、绍兴县的绍兴镇、金华县的金华镇和衢县的衢川镇改设为市，同年，国务院批准上述五镇设市，实行市县分设体制。批复后仅一年，省政府又向国务报告，以县市不能分开为理由，要求撤销吴兴等五县建制，将这五县的行政区域分别划湖州等五个市管辖。
当时提出市县合并的理由主要有三个方面：第一个方面是浙江省的这五个县的工业和农业都是比较发达的，而且都是国家重点产粮大县（因为当时浙江省这五个县都位于肥沃的平坝上，特别是湖州、嘉兴、绍兴正好位于杭嘉湖平原上，肥沃的耕地面积较多）。这些县的城镇和农村、工业以及农业经济形成了相互依存、联系紧密的经济整体。如果通过行政上把县与市分开，那么没有了城市的县里就基本上变成单一的农业经济了，这样会致使城乡、工农之间的有机联系被割断了，肯定会严重地影响县市城乡经济共同发展。
第二个方面是各县的财政收入基本都是依靠城镇的工商税和利润，如果把县与市强制行政分开，县里由于没有工商业，自然其财政收入就寥寥无几，以前许多县市一起可以办的事，在县市分开后也就无力兴办了。
第三个方面是县市分开后，自然是搞两套机构，即县四套班子、市四套班子，这样自然是要增加行政人员和事业编制人员，肯定要增加一倍以上的财政供养人员，这样自然就扩大了非生产性开支，还要增加人为的扯皮和各种不好调处的矛盾。
撤县设市是一个新问题，在充分考虑了实际情况后，年国务院批复明确指出：“五个县都改设市带有试验性质，希望你们注意总结经验。又如，年国务院批准湖北省的荆门、鄂城、老河口、随州四镇以镇设市，为了解决市县矛盾，批文中指出：“以荆门、鄂城、光化、随县四个县，市县两套班子，合署办公，统一领导。??在实行一段时间后，请总结经验报国务院，并抄报民政部”。经过四年实践证明，湖北省采取解决市县矛盾的路子是走不通的。于是年湖北省人民政府又向国务院报告，要求撤销荆门等四县建制，行政区域分别并入荆门等四市。
为了解决原有传统的设市标准和模式严重阻碍我国小城市发展问题，我国主要做了以下几个方面的工作：第一是搞试点，总结经验；第二是对“切块设市”模式进行全面调查研究；第三是对国内、国外设市模式进行总结，吸取国内外的经验和教训。在做好三方面工作的基础上，于年以民政部和劳动人事部向国务院报告了撤县设市的规定，经国务院领导批准，作为内部掌握条件，其具体规定是：一是总人口50万以内的县，驻地非农业人口8万以上，年工业产值2亿元以上的可以撤县改市；二是总人口50万以上的县，驻地非农业人口占全县总人口20%以上，年工业产值2亿元以上可以整县改市；三是对少数民族地区、重要工矿区、旅游区或边远地区，以及在一个地区内一个市也没有的，设市条件可适当放宽。我国撤县设市体制就这样正式诞生了。
经过几年的实践摸索，民政部于年向国务院上报了《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》，4月19日国务院以国发﹝﹞46号文件批转各地试行。据城镇规划君何方洪了解，年5月经国务院批准后，民政部印发了《设立县级市标准》文件，但是这个设市标准并没有对外公开，只是用于内部使用掌握。仅仅半年之后，民政部就又印发了《设立县级市申报审核程序》。但是城镇规划君何方洪多次在网络上看到有人发布这个设立县级市的标准文件。
根据国家设市标准，拟设立县级市需参考21项具体指标，比如人口指标、区域经济指标、城区资源环境基础设施指标、区域基本公共服务指标等等。对于县域来说，并非简单满足城区人口多，或经济综合实力强即符合撤县设市条件，城市各项硬件实力也必须过关。此外，《设立县级市申报审核程序》规定，申报设立县级市的请示应当一件一报，同一省级人民政府申报的请示在没有办理结果之前，原则上不应呈报新的请示。
三、关于“撤县设市”对地方发展的益处研究分析
城镇规划君何方洪在文章开头已经提到了很多群众并不理解撤县设市有什么好处，多数人的印象里，撤县设市后唯一的好处就是县长变成了市长，县委书记变成了市委书记，只是职位名称好听了，实际上其他方面并没有发生根本性的变化。比如公务员和事业编制人员的工资并没有增长，比如城市的经济没有因为撤县设市而突飞猛进，城市建设水平没有多大的改变，群众的生活没有得到根本性改变。因此，很多人认为撤县设市根本没有什么用，反而还浪费更换政府各部门印章的费用。所以对撤县设市无所谓支持或不支持。但是真的如此吗？其实大家之所以对撤县设市不理解，关键是大家不了解撤县设市的益处。城镇规划君何方洪需要专名来分析一下：
（一）第一个好处：“撤县设市”可以使地方享受更优惠的政策和待遇
县级市与县都是正处级单位，都是县级行政区，而“市”与“县”尽管只是一字之差，而且“撤县设市”之后的行政管辖范围保持不变，市域的管辖人口数等指标与县相比也没有太过明显的变化，好像没有太大的区别。但为什么全国各省的经济强县和人口大县都在积极争取撤县设市，很多县都把撤县设市作为了未来十四五规划的重点目标，这些县人民政府为何热衷于撤县设市呢？
城镇规划君何方洪认为，从根本上来讲，是市比县可以让地方享受到优惠的国家政策和待遇。具体来说，第一是从城市的定位上，县往往以第一产业（农业）发展为主，政府的主要工作和
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